Gastbeitrag: Wer wird unser Digital-Koordinator?

In der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 05.07.2022 erschien folgender Beitrag von Tabea Rößner und Kalle Hain.

Das neue Digitalgesetz der EU erfordert, dass jedes Land einen Digitalkoordinator zur Kontrolle der Plattformen benennt. Wer soll das sein? Wir haben einen Vorschlag. Ein Gastbeitrag.

Aufrufe zum Mord, Hassrede, extremistische Inhalte, Darstellungen sexualisierter Gewalt gegen Kinder, Angebote von gefährlichen Produkten auf Internetplattformen zeigen, dass die rechtlichen Regeln einer zivilisierten Gesellschaft auch in der digitalen Welt durchgesetzt werden müssen. Wie aber soll gegen rechtswidrige Inhalte auf digitalen Plattformen wirksam vorgegangen werden? Diese Frage beschäftigt die Politik seit Langem. Mit dem Netzwerkdurchsetzungsgesetz hat der Bund 2017 eine umstrittene und, wie sich gezeigt hat, nachbesserungsbedürftige Teil-Antwort vorgelegt. Ob die Balance zwischen Rechtsgüterschutz und Meinungsfreiheit richtig austariert wurde, wollen wir an dieser Stelle nicht behandeln.

Das Regelwerk ist komplex

Nun hat die Europäische Union die Sache an sich gezogen und ein komplexes Regelwerk vorgelegt, das noch in diesem Jahr endgültig beschlossen werden soll: den Digital Services Act (DSA), der vom Regelungsbereich her deutlich über das Netzwerkdurchsetzungsgesetz hinausgeht und die künftigen Grundregeln für die Regulierung digitaler Dienste festschreibt. Manche sprechen gar von einem „Grundgesetz fürs Internet“. Der DSA gilt als Verordnung unmittelbar in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union und macht ihnen auch Vorgaben für die Gestaltung von Verwaltungsorganisation und -verfahren der Aufsicht. Insbesondere müssen die Mitgliedstaaten einen Digital Services Coordinator (DSC) benennen, der die Koordinierung der Aufsicht auf nationaler Ebene sicherstellen und zu einer wirksamen und einheitlichen Anwendung und Durchsetzung des Gesetzes in der gesamten Union beitragen soll (Artikel 38 und 39 des Entwurfs).

Dementsprechend hat hierzulande eine Diskussion darüber begonnen, welche Behörde als DSC benannt werden soll, welche Kompetenzen sie haben und wie sie organisiert sein sollte. Die Lösung dieser Aufgabe ist in Deutschland besonders delikat: Denn die Kompetenzen der Regulierung digitaler Dienste sind auf verschiedene Behörden auf Bundes- und Länderebene verteilt. So hat das Bundesamt für Justiz Kompetenzen bei der Ausführung des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes; der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit überwacht bei öffentlichen Stellen des Bundes und Telekommunikationsunternehmen die Einhaltung des Datenschutzes; die Bundesnetzagentur nimmt Aufgaben des Verbraucherschutzes im digitalen Bereich wahr; und die Landesmedienanstalten beaufsichtigen private Telemedien. Die diskutierten Varianten reichen von der Benennung eines der genannten Akteure bis zur Schaffung einer neuen (Bundes-)Behörde und deren Benennung als DSC. Allerdings erscheinen die Vorstellungen zu Ausgestaltung und Kompetenzen ziemlich vage.

Einige Stimmen präferieren eine einzige Bundesbehörde, die alle einzelnen Regulierungsaufgaben und zusätzlich die Funktion des DSC wahrnimmt. Das ist nach der Kompetenzverteilung im Grundgesetz aber nicht zulässig. Danach sind die Länder für die publizistische Regulierung der Inhalte und die damit zusammenhängenden Aufgaben des Schutzes der Menschenwürde und des Jugendmedienschutzes zuständig. Dass der Bundesrat mit einer Zweidrittelmehrheit einer Verfassungsänderung zustimmt, die zur Verlagerung dieser bedeutenden Regulierungskompetenzen der Länder auf den Bund führt, ist kaum zu erwarten. Nicht völlig ausgeschlossen wäre die Schaffung einer Behörde, die zugleich Bundes- und Länderkompetenzen wahrnähme, wie es bei den Oberfinanzdirektionen in ihrer früheren Gestalt der Fall war. Ohne Grundgesetzänderung dürfte es aber nicht zu einer echten Mischverwaltung kommen, das heißt, die Wahrnehmung der Bundes- und der Länderaufgaben müsste innerhalb einer solchen Behörde organisatorisch und von den Entscheidungsstrukturen her streng getrennt erfolgen. Noch weniger wahrscheinlich als die Zentralisierung aller Bundeskompetenzen erscheint allerdings die Übertragung aller Länderregulierungskompetenzen auf eine Bund-Länder-Behörde, haben doch die Länder bereits Vorschläge zur Schaffung einer gemeinsamen Medienanstalt für die bundesweiten Aufgaben nicht aufgegriffen.

Eine einzige Behörde muss es nicht sein

Eine solche Eine-Behörde-Lösung ist im DSA aber auch gar nicht gefordert, wie ein erster Blick in den aktuellen Entwurf zeigt. Danach können für die unterschiedlichen Regulierungsaufgaben verschiedene – auch bestehende – Behörden benannt werden, unter denen eine dann als DSC fungiert. Den Vorschlag, eine Behörde zu schaffen, die ausschließlich als DSC fungiert und keine weiteren Aufgaben hat, schließt der DSA wiederum aus. Der Entwurf sieht vielmehr vor, dass eine der zuständigen Aufsichtsbehörden zusätzlich die Koordinatorenfunktion übernimmt.

Voraussetzung für die Benennung einer zuständigen Behörde als DSC ist in jedem Fall deren vollständige Unabhängigkeit. Der DSC muss von jedem direkten oder indirekten externen Einfluss frei bleiben; er darf keine Weisungen von einer anderen Behörde oder einer privaten Stelle einholen oder entgegennehmen. Dies ist erforderlich, um staatliche und gesellschaftliche, darunter vor allem wirtschaftliche, Einflüsse auf den DSC zu verhindern. Vor diesem Hintergrund erscheint es – nebenbei bemerkt – kaum nachvollziehbar, dass die Europäische Kommission als unmittelbarer Teil der Unionsgewalt selbst über Regulierungskompetenzen vor allem bezüglich der sehr großen Plattformen verfügen soll. Daher ist die Forderung nach einer unabhängigen Digitalagentur für die Wahrnehmung der Aufgaben auf der Ebene der EU berechtigt.

Bundesbehörden sind nicht weisungsfrei

Nicht alle bestehenden nationalen Regulierungsbehörden erfüllen die Unabhängigkeitsvoraussetzungen: Die Bundesnetzagentur und das Bundesamt für Justiz sind von den zuständigen Ministerien fachlich weisungsabhängig. Sie müssten also im Fall einer Übernahme der Koordinatorenrolle fachlich weisungsfrei gestellt werden. Allerdings müssen sie ohnehin auch bezüglich ihrer Regulierungsaufgaben im Bereich des DSA so unabhängig ausgestaltet werden wie der DSC. Unter den auf Bundesebene in Betracht gezogenen Behörden ist bislang nur der Bundesdatenschutzbeauftragte unabhängig wie die Landesmedienanstalten auf Länderebene.

Nach alledem plädieren wir für das Verbleiben der verschiedenen Regulierungsaufgaben bei den zurzeit damit beauftragten, teilweise aber noch unabhängig zu stellenden Behörden, die über die jeweils erforderliche Sachkompetenz verfügen. Der Aufbau an fachlicher Kompetenz und Personal würde sich bei der Übertragung von Aufgaben auf andere Behörden ohnehin als schwierig erweisen. Neue Aufgaben nach dem DSA sollten gegebenenfalls der sachnächsten Behörde zugeordnet werden. Die Entscheidung über die Zuteilung der DSC-Funktion sollte danach getroffen werden, bei welcher Behörde die meisten Regulierungsfälle anfallen werden. Eine Überordnung des DSC mit fachlicher Weisungsbefugnis über die anderen zuständigen Behörden ist nach dem DSA nicht vorgesehen und im Bund-Länder-Verhältnis verfassungsrechtlich nicht zulässig.

Länder müssen sich einigen

Sollte die Wahl auf die Landesmedienanstalten fallen, müsste auf interföderaler Ebene entweder eine Dachstruktur für die Übernahme der Koordinatorenrolle geschaffen werden, oder die Länder sollten sich darauf einigen, einer der großen Landesmedienanstalten diese Rolle zuzuweisen. Einer bestehenden interföderalen Kommission wie der Zulassungs- und Aufsichtskommission (ZAK) die Koordinatorenfunktion zu übertragen wäre problematisch. Der DSA sieht vor, dass eine Behörde als DSC fungiert. Die ZAK ist aber keine Behörde, sondern ein Organ der jeweils zuständigen Landesmedienanstalt. Eine Aufwertung der ZAK zur Behörde würde aber die austarierten interföderalen Strukturen der Medienaufsicht aus der Balance bringen.

Der DSC muss vor allem in der Lage sein, die spezifischen Aufgaben der Koordination der verschiedenen Regulierungsbehörden effektiv zu erfüllen. Dazu muss ein ständiger Informationsfluss etwa hinsichtlich der Entscheidungspraxis von den verschiedenen Regulierungsbehörden zum DSC stattfinden. Zudem erfordert die Koordination eine laufende Kommunikation zwischen den Beteiligten, wobei der DSC auch Informationen und Impulse zur Koordination an die verschiedenen Regulierungsbehörden adressieren können muss.

Diese Prozesse könnten dadurch befördert werden, dass in die Behörde, die als DSC fungiert, personell begrenzte „Spiegelreferate“ zu den anderen Regulierungsbehörden integriert werden – ähnlich den Spiegelreferaten im Bundeskanzleramt. Das Personal für diese Referate sollte zur Nutzung des vorhandenen Know-hows möglichst aus den verschiedenen Regulierungsbehörden rekrutiert werden. Um eine Repräsentanz und Mitwirkung der übrigen Regulierungsbehörden auf der transnationalen Ebene im vom DSA vorgesehenen Board aller nationalen DSCs der Mitgliedstaaten und gegenüber der Europäischen Kommission zu erreichen, sollten Bedienstete der „Spiegelreferate“ daran maßgeblich beteiligt werden oder die Vertretung des DSC nach außen selbst übernehmen.

Tabea Rößner ist die Vorsitzende des Ausschusses für Digitales im Deutschen Bundestag.

Professor Dr. Karl-E. Hain ist Direktor des Instituts für Medienrecht und Kommunikationsrecht der Universität zu Köln