Gastbeitrag: Die Länder sind in der Pflicht

Ein Gast Beitrag von Tabea Rößner, Karl-Eberhard Hain, erschienen in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 06.06.2024.

Rainer Robra meint, das Verfahren, mit dem die Höhe des Rundfunkbeitrags bestimmt wird, sei „dysfunktional“. Das ist es nicht. Mit Ausweichmanövern riskieren die Länder den Verfassungsbruch.

Den gekürzten Gastbeitrag von Karl-E. Hain und mir findet ihr hier:

Hier die ungekürzte Fassung :

Rainer Robras ratloser Ruf nach Karlsruhe

von Tabea Rößner und Karl-E. Hain

Es ist ein Offenbarungseid, wenn ein führender Medienpolitiker wie der Chef der sachsen-anhaltinischen Staatskanzlei Rainer Robra nach dem Bundesverfassungsgericht ruft, damit dieses qua „Rechtsfortbildung“ das Verfahren zur Finanzierung des öffentlichen-rechtlichen Rundfunks ändere (FAZ vom 16.05.2024). Denn die Regelung dieses Verfahrens liegt qua Gesetzesvorbehalt in den Händen der Länder, insbesondere ihrer Parlamente, und nicht beim Bundesverfassungsgericht. Dabei verfügen die Länder, wie das Bundesverfassungsgericht bereits mehrfach betont hat, durchaus über Regelungsspielräume, die sie freilich bislang nicht genutzt haben. So deutet Robras Hilferuf denn auch auf eine tieferliegende Problematik hin.

Seit vielen Jahren wird über eine weitreichende Reform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks diskutiert. Die Reformdiskussion wird aber weithin unter finanziellen Vorzeichen geführt und nimmt regelmäßig dann an Fahrt auf, wenn ein neues Finanzierungsverfahren ansteht. Dabei ist die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nicht der einzige Bereich, in dem die Länder gefordert sind. Vor der Finanzierungsentscheidung steht die Konkretisierung des Auftrags der Rundfunkanstalten, dessen Erfüllung eine funktionsgerechte Finanzierung zu gewährleisten hat. Kurz: Der Beitrag folgt dem Auftrag. Die Festlegung des Auftrags durch die Länder folgt wiederum dem Kriterium der publizistischen Erforderlichkeit und nicht finanziellen Kalkülen, hat aber ggf. finanzielle Konsequenzen. Freilich müssen die Rundfunkanstalten den jeweils gegebenen Auftrag effizient und kostensparend erfüllen. Bei der Festlegung des Auftrags verfügen die Länder nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts über große gesetzgeberische Spielräume, während es nur wenige Gründe gibt, wegen derer die Länder gemeinsam und hinreichend begründet vom Beitragsvorschlag der KEF abweichen dürfen. Sie verfügen also durchaus über große Spielräume – nur nicht da, wo einige Länder ihn gern hätten. Dies zeigt, dass eine die Kosten und deren Finanzierung ins Zentrum rückende Diskussion über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk das Pferd von hinten aufzäumt.

Die Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sind schließlich weithin von den Ländern beauftragt und werden von den Anstalten nicht aufgrund eigener Entscheidungen vorgehalten. Eine gesellschaftlich breit verankerte Debatte über die Frage, welche öffentlich-rechtlichen Angebote in digitalen Zeiten (noch) notwendig sind, haben die Länder aber nicht ernsthaft gefördert. Die im 3. Medienänderungsstaatsvertrag enthaltene Flexibilisierung des Auftrags hat den Reformspielraum kaum ausgelotet und ist nebenbei auch nicht dazu angetan, die Kosten der Auftragserfüllung zu senken. Die Bemühungen des von den Ländern eingesetzten sogenannten „Zukunftsrats“ führen wiederum über die Wiederholung bekannter abstrakter Formeln zum Auftrag kaum hinaus und zeichnen eben kein konkreteres Bild für dessen Zukunft in digitalen Zeiten. Die Staatskanzleien und Parlamente der Länder selbst haben bislang eine angesichts der Veränderungen der Medienlandschaft überfällige Reform des Auftrags nicht zustande gebracht. So wird die Diskussion ein weiteres Mal aus der Perspektive der Finanzierung der Rundfunkanstalten geführt. Dazu hat die KEF in ihrem 24. Bericht die Erhöhung des Beitrags um 58 Cent vorgeschlagen, die deutlich unter den aktuellen Preissteigerungsraten liegt.

Für das Finanzierungsverfahren hat das Bundesverfassungsgericht zur Sicherung der Programmautonomie der Rundfunkanstalten und ihrer Staatsferne Vorgaben gemacht. Innerhalb dieser Vorgaben haben die Länder das Verfahren im Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag geregelt und dreistufig ausgestaltet. Es beginnt mit der Bedarfsanmeldung der Rundfunkanstalten. Auf der zweiten Stufe prüft die KEF, eine Kommission aus unabhängigen und weisungsfreien Sachverständigen, fachlich die Bedarfsanmeldung nach den haushälterischen Kriterien der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit und macht einen Vorschlag zur Beitragshöhe. Auf der dritten Stufe handeln die Regierungschefinnen und -chefs der Länder einen Staatsvertrag aus, in dem der Rundfunkbeitrag festgelegt wird. Dieser Staatsvertrag bedarf der Zustimmung der Landesparlamente. Die wesentliche Sicherung der Staatsferne besteht dabei in der regelmäßigen Bindung der Länder an den fachlich begründeten Vorschlag der KEF. Insofern hat Robra Unrecht, wenn er die dritte Stufe des Verfahrens als „alles andere als staatsfern“ betrachtet. Die Einschaltung der Landesparlamente ist allerdings notwendig, um der Finanzierungentscheidung die erforderliche demokratische Legitimation zu verleihen. Die Idee Robras, den Vorschlag der KEF in den Ländern – ohne Beschluss der Landesparlamente – lediglich öffentlich bekannt zu machen, entspricht dem notwendigen Niveau an demokratischer Legitimation in keiner Weise.

Wenn Robra in diesem Zusammenhang darauf hinweist, Abgeordnete wollten sich ungern auf die Rolle eines Notars der KEF reduzieren lassen, ist dem zu entgegnen, dass auch frei gewählte Abgeordnete selbstverständlich an die Verfassung gebunden sind und die weitgehende Bindung der Landesparlamente an den KEF-Vorschlag die Konsequenz der Rundfunkfreiheit der Anstalten ist, welche Programmautonomie und Staatsferne garantiert.

Weiterhin rekurriert Robra auf die politische Verantwortung der Länder für die Interessen der Beitragszahler und die Vermeidung einer Überfinanzierung der Anstalten. Allerdings bewirkt zunächst und im Wesentlichen die fachliche Prüfung der KEF auf Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Bedarfsanmeldung die Sicherung der Beitragszahler vor Überforderung und einer Überfinanzierung der Anstalten. Nachgelagert können die Länder die von Robra genannten Interessen unter Berufung auf bestimmte vom Bundesverfassungsgericht anerkannte Abweichungsgründe wie dem der Verhinderung einer unangemessenen Belastung der Rundfunkteilnehmer im laufenden Verfahren verfolgen. Allerdings haben die Länder sich bislang nicht gemeinsam auf einen Abweichungsgrund verständigt, den sie dann substantiiert zu begründen hätten. Sollte dies nicht rechtzeitig erfolgen, wobei zu einer Abweichung sowohl die Anstalten als auch die KEF zu hören wären, sind sie verpflichtet, dem Vorschlag der KEF zu folgen. Wenn einige Regierungschefs der Länder, darunter der sachsen-anhaltinische Ministerpräsident Reiner Haseloff, bereits vor und während des aktuell laufenden Finanzierungsverfahrens erklärt haben, einer Erhöhung des Rundfunkbeitrags nicht zustimmen zu wollen, riskieren sie daher den offenen Verfassungsbruch.

Doch Robra meint offensichtlich, dass die Länder es mit der Fortsetzung des laufenden Finanzierungsverfahrens nicht so eilig haben müssten, da der Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag für die Umsetzung des KEF-Vorschlags keine Frist setze. Gleichwohl sind die Länder unter Zugzwang. Denn die KEF hat in ihrem aktuellen 24. Bericht unmissverständlich festgestellt, dass ein Unterschreiten der von ihr ab dem 1. Januar 2025 empfohlenen Beitragshöhe die zur Erfüllung des derzeitigen Auftrags notwendige Finanzierung gefährden würde.

Und wenn Robra auf den in Aussicht genommenen Reformstaatsvertrag und das von den Ländern beauftragte Sondergutachten der KEF abstellt, kann durchaus bezweifelt werden, ob der Reformstaatsvertrag für das laufende Finanzierungsverfahren relevant ist und eine auf diesem basierende Änderung der Beitragshöhe, die ohne Einbeziehung der Anstalten und der KEF nicht vorgenommen werden dürfte, rechtzeitig zum 1. Januar 2025 wird in Kraft treten können. Weiterhin ist kaum davon auszugehen, dass etwaige Einspareffekte auf der Grundlage des Reformstaatsvertrags kurzfristig bezifferbar sind und bereits während der anstehenden Beitragsperiode eintreten werden. I.Ü. können Einsparungen im folgenden Finanzierungsverfahren bedarfsmindernd berücksichtigt werden.

Robra verweist indes auf die Möglichkeit der Zwischenfinanzierung der Rundfunkanstalten durch Verwendung vorhandener Eigenmittel. Nun hat die KEF die Rücklagen der Anstalten bereits im Rahmen ihrer Bedarfsprüfung berücksichtigt und ihrem Beitragsvorschlag für die nächsten vier Jahre zugrunde gelegt. Würden die Anstalten gezwungen, im Laufe der kommenden Beitragsperiode zunächst ihre Rücklagen aufzubrauchen, würden sie unabsehbare Risiken eingehen. Denn angesichts der politischen Lage kann keineswegs als sicher vorausgesetzt werden, dass die Länder den Anstalten für die Zeit nach dem Verbrauch der Eigenmittel eine funktionsgerechte Finanzierung zur Verfügung stellen werden. Müssten zudem die Anstalten stets damit rechnen, dass die Länder eine von der KEF vorgeschlagene Beitragserhöhung hinauszögern und auf ggf. vorhandene Eigenmittel verweisen würden, wäre die Sicherheit für eine längerfristig vorzunehmende Programmplanung nicht mehr gegeben und von daher die Auftragserfüllung in Frage gestellt.

Die Verantwortung für ihre Aufgaben der Auftragskonkretisierung wie auch der Finanzierung der Anstalten sollten die Länder nicht auf die Anstalten, einen Zukunftsrat, die KEF oder das Bundesverfassungsgericht zu verlagern versuchen. Das sind nur Ausweichmanöver, die diese Institutionen zu beschädigen drohen. Es ist aber zuvörderst die originäre Aufgabe der Länder, über den Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in digitalen Zeiten – am besten nach einer breit geführten gesellschaftlichen Debatte (siehe FAZ vom 16.11.2022) – verantwortlich zu entscheiden. Und diese Entscheidung muss anhand der Frage der Erforderlichkeit öffentlich-rechtlicher Angebote zur Sicherung der Meinungsvielfalt und darf nicht nach verfassungsrechtlich irrelevanten Kriterien wie dem der Beitragsstabilität getroffen werden. In der Vergangenheit haben die Länder schon große Reformen wie den Übergang zur Beitragsfinanzierung gestemmt. Unter den gegebenen politischen Verhältnissen ist das sicherlich schwerer geworden. Ringen sie sich aber zu einer Auftragsreform durch, die der publizistischen Bedeutung und der auch von Reiner Haseloff und Rainer Robra betonten Notwendigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auch und gerade in digitalen Zeiten gerecht wird, können sie letztlich die Demokratie und den Föderalismus stärken – nicht zuletzt durch den Beweis ihrer Handlungsfähigkeit.

Tabea Rößner (Grüne) ist Vorsitzende des Ausschusses für Digitales im Bundestag.

Professor Dr. Karl-E. Hain ist Direktor des Instituts für Medienrecht und Kommunikationsrecht der Universität zu Köln.